divendres 9 de gener de 2009

 

Contribución de la Administración Autonómica a la gratuidad.Comparativa entre Autonomías.


Lluís Girbau. Doctor en administración y dirección de empresas por ESADE.

La cuestión de la gratuidad

La Constitución Española garantiza a todos los ciudadanos la escolarización obligatoria en condiciones de igualdad y de gratuidad. Lo que no dice la Constitución es que sólo se pueda acceder a la gratuidad de la educación obligatoria cursando el Sistema Educativo Español. El concepto de “sistema” en este artículo se podría sustituir por el de “modelo”. Se podría hablar entonces del “modelo educativo español”. El estado español no financia en su territorio a centros educativos que impartan un modelo educativo diferente al español –obsérvese que se financia al centro educativo que imparte el modelo educativo establecido por el estado, y no se financia al alumno, que es el titular del derecho-. En el mismo sentido, el gobierno español financia los centros públicos que imparten dicho modelo educativo en otros países, como, por ejemplo, el Liceo español en Andorra o el Liceo español en Parí­s. En el año 2006 se destinaron 109,4 M € para la enseñanza del Sistema Educativo Español no universitaria en el exterior.

Si observamos la actuación del estado francés, se constata que fundamentalmente no difiere de la actuación del estado español. El estado francés financia y gestiona su modelo educativo público tanto en su territorio como también en otras zonas del mundo, como los Lycées de Andorra o de España. En el caso francés, ni se financian otros modelos educativos no franceses ni tampoco a los centros privados que imparten el modelo francés en su propio territorio. Esto último, en la actualidad está cambiando.

En España, también la enseñanza obligatoria únicamente es gratuita o subvencionada en centros educativos que impartan el modelo Educativo del estado, en este caso el español. La cuestión de la elección de proyecto educativo queda muy limitada al proyecto educativo de centro, ya que el modelo educativo lo establece el estado. Una pequeña muestra del conflicto que genera este tipo de actuaciones públicas es la nueva asignatura curricular obligatoria de Educación para la ciudadanía. Esta asignatura figuraba como objetivo básico de la Fundación CIVES -Plataforma Ciudadana por una Sociedad Laica-. Como se puede observar, el conflicto generado surge del poder del estado sobre la estructuración del sistema educativo, concretado, en última instancia, en la expedición de los títulos educativos que se atribuye en exclusiva el estado. Éste fue el argumento que se esgrimió por parte del gobierno a quienes objetaban: “quien no curse la asignatura no obtendrá el título de la ESO y por tanto, no podrá continuar sus estudios de secundaria post-obligatoria”.

La gratuidad no deberí­a estar condicionada al hecho de cursar un determinado Sistema Educativo de un estado concreto, y mucho menos cuando este Sistema Educativo no permite escoger entre un extenso abanico de opciones que se ajusten a los diversos proyectos educativos familiares que la sociedad demanda. Una familia deberí­a poder escoger gratuitamente el modelo educativo que considere mejor para sus hijos e hijas. Actualmente en España sólo hay dos opciones sistémicas: o apuntarse gratuitamente al Sistema Educativo Español único e imperante del estado (en centro público o concertado) o elegir el Sistema Educativo español privado o el de otro país alternativo pagando por la escolarización. Es decir, que para elegir otro modelo hay que pagar, a pesar de cumplir con los impuestos en España. Volvemos a tener un conflicto que tiene que ver con la libertad de elección, pero que en este caso fricciona con el modelo de ciudadano que unívocamente quieren moldear determinados estados. Siempre existe la solución alternativa, al margen del estado, de la educación en el marco internacional de la Unesco o la educación en casa.

Durante mucho tiempo –y sigue también en la actualidad- se han venido dedicando esfuerzos y elucubraciones para averiguar el coste de la plaza escolar. Siento desengañar al lector, puesto que esta tarea ingente no ha sido correctamente enfocada. Si se habla de coste de la plaza escolar, cada cual sabe lo que paga, de acuerdo con lo que recibe, y asunto concluido. El tema básico seria averiguar la contribución o el esfuerzo económico que realiza cada administración pública -principalmente autonómica- para hacer efectivo el derecho constitucional de  gratuidad de la plaza escolar obligatoria.

De todas las administraciones autonómicas españolas, las de Andalucía y Madrid son las que menos esfuerzo realizaron para alcanzar la gratuidad efectiva. El esfuerzo para la gratuidad se refiere a las plazas de infantil, primaria y secundaria. En los cuadros se refleja el esfuerzo efectivo realizado (gasto e inversión) por cada CA. Se incluye la inversión pública autonómica en centros docentes públicos.

La mayoría de las administraciones educativas deberían destinar cerca de un 40% más de presupuesto en estas etapas para alcanzar los estándares europeos del 6% del PIB.


Niveles de Infantil y primaria

CUADRO 1

INFANTIL Y PRIMARIA
Esfuerzo TOTAL CCAA gratuidad escolarTOTALExceso/Dèficit   Menos recursosDèficit  € por plazaTOTAL
RECURSOS por plaza PúblicaConcertada CCAAConcertada RECURSOS
CCAA CCAA RESPECTO plaza concertada CCAA CCAA
destinados   6% PIB EUROPArespecto RESPECTO por plaza
COMUNIDAD AUTONOMAa plaza pública (3.862€/plaza )plaza pública6% PIB ESPAÑAconcertada
ANDALUCIA2.126 €              2.373 €                  1.489 €                     470 €              1.959 €     1.903 €
MADRID2.201 €              3.044 €                     817 €                     924 €              1.741 €     2.120 €
MURCIA2.286 €              2.554 €                  1.307 €                     657 €              1.965 €     1.897 €
Comunidad VALENCIANA2.581 €              2.910 €                     952 €                     673 €              1.625 €     2.237 €
ARAGON2.619 €              3.228 €                     633 €                  1.152 €              1.785 €     2.077 €
MEDIA ESPAÑA2.651 €        3.145 €               716 €           1.010 €          1.726 €  2.135 €
CATALUNYA2.675 €              3.209 €                     653 €                  1.010 €              1.663 €     2.199 €
RIOJA2.706 €              3.110 €                     752 €                  1.042 €              1.794 €     2.067 €
EXTREMADURA2.803 €              3.145 €                     717 €                  1.250 €              1.967 €     1.895 €
ASTURIAS2.915 €              3.464 €                     397 €                  1.247 €              1.644 €     2.217 €
CASTILLA LA MANCHA2.972 €              3.234 €                     627 €                  1.288 €              1.915 €     1.947 €
CASTILLA LEON3.032 €              3.593 €                     268 €                  1.510 €              1.778 €     2.083 €
BALEARES3.035 €              3.749 €                     112 €                  1.658 €              1.771 €     2.091 €
CANARIAS3.126 €              3.724 €                     137 €                  2.003 €              2.140 €     1.721 €
NAVARRA3.454 €              3.957 €-                      96 €                  1.454 €              1.358 €     2.503 €
PAIS VASCO3.621 €              4.786 €-                    925 €                  2.259 €              1.334 €     2.527 €
EUROPA (6% PIB)3.862 €    
GALICIA3.870 €              4.753 €-                    891 €                  2.532 €              1.641 €     2.220 €

Elaboración propia a partir datos MEC  9 enero 2009 (estadísticas avance 2006)          Dr. LLUÍS GIRBAU MASSANA

En el cuadro 1 se refleja la contribución autonómica para los niveles de INFANTIL y PRIMARIA. Habríamos preferido distinguir el nivel de gasto de Educación Infantil desagregado del de Primaria, pero los datos no elaborados que presenta el MEC los publica agregando dichos ciclos educativos. Téngase en cuenta que el Ministerio incluye en el gasto la etapa infantil desde los 0 a los 5 años.

Es necesario comentar muy brevemente el gasto en Infantil y Primaria de las CCAA en su conjunto. Parece que el esfuerzo que se debería realizar para alcanzar los estándares Europeos implicaría un esfuerzo de casi doblar el gasto anual por plaza escolar concertada.

Se está ciertamente muy lejos de la equidad a la hora de distribuir los importes destinados a una plaza pública y a una plaza concertada para los niveles de Infantil y Primaria. En este sentido, en un futuro, la actuación debería ser lo más parecido a la que se produce en Bélgica o Holanda, donde el Estado financia por igual las escuelas públicas y las privadas. Estos estados, a su vez, otorgan amplia autonomía pedagógica a los centros docentes.

Quisiera hacer una breve referencia a las cifras medias que destina cada CA en España a la gratuidad de los niveles de Infantil y Primaria PÚBLICA en relación con los estándares Europeos del 6% del PIB. En España, se destina a dicha gratuidad una media de 3.145 €/plaza efectiva. Se deberían destinar sólo 716 € adicionales por plaza escolar efectiva para llegar a dicho estándar. En cifras absolutas para Infantil y Primaria pública equivaldría a nivel de incremento para todo el territorio español de 1.867 Millones de (310.718 Millones de las antiguas pesetas) (+22,78%). De éstos, correspondería realizar un esfuerzo adicional a la CA de Madrid de 242,4 Millones de € (40.322 Millones de las antiguas pesetas) (+26,86%). En la CA de Andalucía se debería hacer un esfuerzo adicional para estos niveles de 884 Millones de € (147.023 Millones de las antiguas pesetas) (+62,75%). Catalunya llevaría un retraso respecto al estándar europeo equivalente a 263,8 Millones de € (43.892 Millones de pesetas) para Infantil y Primaria pública (+20,35%). La CA del País Vasco invierte en la plaza escolar de Infantil y Primaria PÚBLICA un 19,3% más que el estándar Europeo. La CA que peor está es la de de Andalucía. La CA de Galicia es la que realiza un esfuerzo para la gratuidad de cualquiera de las plazas escolares de su comunidad mayor incluso que el gasto europeo. Es interesante analizar brevemente este resultado. Realmente la causa de que la media de gasto de la CA de Galicia sea de 3.870,8 €  frente a los 3.862 €  que se debería destinar por plaza según el estándar europeo, está en la disgregación rural y el tamaño de ocupación de los grupos clase. Esto contrasta  con la CA de Madrid, donde se podría argumentar que al tratarse mayoritariamente de zonas urbanas, los costes de las unidades escolares serían menores  pues presentan plena ocupación y están más accesibles y agrupadas,  y por este motivo, la media de esfuerzo global para la gratuidad de las plazas escolares  de la CA de Madrid se situaría en 2.201 €. De hecho, ya en mi tesis doctoral publicada en internet www.investiga.org se argumenta en este sentido. Los costes escolares deben ser analizados en relación a los grupos, y no en relación a las plazas. De todas formas, en su conjunto, el análisis que se realiza en este artículo sigue siendo válido, ya que se compara con el esfuerzo en relación al objetivo de gasto equivalente al 6% del PIB.

El Gasto público adicional total en España para que en los niveles de infantil y primaria la concertada llegara a niveles similares a los de la pública europea sería de un importe total de 1.843 Millones de € (306.753 Millones de ptas.) (+80,9%). Correspondería a la CA Madrid un importe de 293,7 Millones de € (+82,1%); la CA andaluza debería realizar un esfuerzo económico equivalente a 268,2 Millones de Euros (+102,9%). LA CA de Cataluña debería aportar a los niveles de Infantil y Primaria concertada el importe de 357,4 Millones de € (59.467 Millones de ptas.) (+75,6%).

Niveles de Secundaria y Formación Profesional

CUADRO 2

SECUNDARIA Y FP
Esfuerzo TOTAL CCAA gratuidad escolarTOTALExceso/Dèficit   Menos recursosDèficit  € por plazaTOTAL
RECURSOS por plaza PúblicaConcertada CCAAConcertada RECURSOS
CCAA CCAA RESPECTO plaza concertada CCAA CCAA
destinados   6% PIB EUROPArespecto RESPECTO por plaza
COMUNIDAD AUTONOMAa plaza pública(5.029€/plaza )plaza pública6% PIB ESPAÑAconcertada
ANDALUCIA3.161 €              3.937 €                  1.092 €                  2.417 €              3.509 €     1.520 €
MADRID3.188 €              4.619 €                     410 €                  2.408 €              2.818 €     2.212 €
GALICIA3.290 €              4.362 €                     667 €                  2.972 €              3.639 €     1.391 €
MURCIA3.411 €              4.223 €                     806 €                  2.523 €              3.329 €     1.700 €
MEDIA ESPAÑA3.453 €              4.476 €                     554 €                  2.523 €              3.076 €     1.953 €
ARAGON3.661 €        4.956 €                 73 €           3.029 €          3.102 €  1.928 €
CANARIAS3.678 €              4.839 €                     190 €                  3.804 €              3.995 €     1.035 €
Comunidad VALENCIANA3.687 €              4.565 €                     464 €                  2.282 €              2.746 €     2.284 €
CASTILLA LA MANCHA3.724 €              4.503 €                     527 €                  3.091 €              3.618 €     1.412 €
EXTREMADURA3.726 €              4.684 €                     345 €                  3.440 €              3.785 €     1.244 €
RIOJA3.773 €              5.154 €-                    125 €                  3.406 €              3.281 €     1.748 €
CASTILLA LEON3.796 €              4.910 €                     120 €                  2.746 €              2.865 €     2.164 €
CATALUNYA3.926 €              5.371 €-                    342 €                  3.126 €              2.784 €     2.245 €
BALEARES4.034 €              5.476 €-                    446 €                  3.410 €              2.964 €     2.066 €
ASTURIAS4.231 €              6.097 €-                1.068 €                  4.728 €              3.660 €     1.369 €
NAVARRA4.716 €              6.251 €-                1.222 €                  3.677 €              2.455 €     2.574 €
EUROPA (6% PIB)5.029 €    
PAIS VASCO5.202 €              7.476 €-                2.447 €                  4.257 €              1.810 €     3.219 €

Elaboración propia a partir datos MEC  9 enero 2009 (estadísticas avance 2006)          Dr. LLUÍS GIRBAU MASSANA

En el segundo cuadro se refleja la contribución autonómica para los niveles de SECUNDARIA y FORMACIÓN PROFESIONAL. Nos hubiera parecido más adecuado distinguir el nivel de gasto de educación secundaria obligatoria desagregado del de secundaria post-obligatoria, pero los datos no elaborados que presenta el MEC aparecen agregando dichos ciclos.

Es muy relevante el GAP que existe en todas las CCAA entre el nivel de gasto efectivo destinado a una plaza pública de secundaria y el nivel de gasto público destinado a una plaza concertada de secundaria. Mientras la media española de gasto público que las CCAA destinan a una plaza pública es de 4.476 €/plaza efectiva, el gasto medio destinado por las CCAA a las plazas concertadas se sitúa en los 1.953 €/plaza efectiva. Una razón importante viene determinada por las condiciones laborales del profesorado. Mientras en la escuela pública se realizan 18 horas lectivas semanales, en la concertada se realizan 24 horas lectivas semanales. La productividad es mucho mayor en la concertada.

Conviene hacer una referencia a las cifras medias que en España se destinan en cada CA a la gratuidad de los niveles de secundaria PÚBLICA en relación con los estándares Europeos del 6% del PIB. En España se destina a dicha gratuidad una media de 4.476 €/plaza. Deberían destinarse 554 € adicionales por plaza escolar para llegar al estándar europeo del 6% del PIB. Esto es equivalente a 1.150 Millones de € (191.273 Millones de las antiguas pesetas) (+13,5%)  De éstos, corresponderían a Madrid 91,2 Millones de € (15.167 Millones de las antiguas pesetas) (+9,56%), y Andalucía debería hacer un esfuerzo adicional, para llegar a estos niveles de excelencia, de 529,9 Millones de € (88.163 Millones de las antiguas pesetas) (+30,71%). Cataluña cumpliría el estándar Europeo y lo superaría en 94,35 Millones de € (15.698 Millones de pesetas) (superando al estándar europeo en un 7,43%) para la educación secundaria  pública. La CA del País Vasco invierte en la plaza escolar de secundaria PÚBLICA un 35,27% más que el estándar europeo, y la CF de Navarra un 20,24% más. La CA que peor está en estos términos es la de Andalucía.

El Gasto público adicional total en España para que la concertada llegara a niveles similares a la europea debería ser de un importe total de 3.223 Millones de € (536.233 Millones de ptas.) (+157,5%). Correspondería a la CA Madrid un importe de 379,3 Millones de € (+127,4%), la CA Andaluza debería realizar un esfuerzo económico equivalente a 637,4 Millones de Euros (106.053 Millones Ptas.)(+152,2%) para la secundaria concertada. Cataluña debería aportar para los niveles de secundaria concertada el importe de 517,7 Millones de € (86.130 Millones de ptas.) (+124,0%). La CA que está más lejos de la convergencia europea para las plazas concertadas de secundaria es Extremadura, que debería aplicar un incremento de presupuesto del 304,29% para las plazas de secundaria concertadas.

Para llegar al nivel del 6% del PIB del importe que el estado dedica a educación, también sería necesario incrementar el Gasto en Enseñanza no universitaria de otras administraciones diferentes de las CCAA en  1.873 Millones de €.

¿De dónde salen las cifras? El PIB español fue de 980.954 M€. Si las administraciones públicas en su conjunto, destinaran a la enseñanza el 6% del PIB, se debería haber destinado 58.857 Millones de € para educación en todos sus niveles universitarios y no universitarios. La realidad es que se destinaron en su conjunto un importe de 40.410 Millones de €. De éstos, 21.817 Millones de € se destinaron al conjunto de Enseñanza no universitaria infantil, primaria, secundaria, bachilleratos y formación profesional. De éstos, 10.479 M se emplearon en financiar los niveles de Infantil y primaria (2.280 M € a plazas concertadas). Se destinaron a toda la secundaria y a Formación Profesional, los importes de 11.338 Millones de € (2.046 M € a plazas concertadas). Para que estos niveles de enseñanza no universitaria representaran el 6% del PIB, se deberían haber destinado 31.774 M(9.957 M € adicionales: repartido por un lado en un esfuerzo por parte de las CCAA de 3.711 M € para los niveles de infantil y primaria y  4.372 M € más para las plazas de secundaria y formación profesional, y repartido por otro lado, en un esfuerzo adicional de las otras administraciones públicas de 1.873 M €). O lo que es lo mismo, 4.900 M € adicionales para los gastos e inversiones referidos a las plazas públicas y 5.000 M € para los gastos e inversiones de plazas concertadas. Recordar que se han destinado a inversión en las plazas públicas la cantidad de 1.873 M € (803,6 a infantil y primaria y 824,7 M € a secundaria y formación profesional) mientras que a las plazas concertadas no se ha destinado ninguna cantidad correspondiente a inversiones. Es por este motivo que el importe adicional de las plazas concertadas incorpora esta circunstancia.

De estas cifras se deduce que el nivel de gasto medio en España es muy inferior al estándar europeo establecido en general y afecta de una manera muy precisa en las plazas privadas. Esto repercute en las familias que eligen este tipo de centros educativos, con la consiguiente necesidad de aportaciones económicas. Tampoco en la escuela pública la financiación está bien resuelta respecto al horizonte europeo: debería incrementar el gasto público selectivamente en función de los niveles educativos y de la comunidad autónoma de que se esté analizando. 






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